Les restrictions imposées par la Chine à Internet et au secteur des TIC se resserrent, avec plus de 50 mesures ciblant ce secteur mises en œuvre au cours de la dernière décennie. La justification de ces restrictions ne consiste pas seulement à protéger le pays de la concurrence étrangère ou des menaces à la sécurité, mais aussi à différer les réformes politiquement difficiles. Une grande partie de la logique derrière un tel protectionnisme numérique est historiquement sans précédent et uniquement chinoise.
Cet article explore le cadre politique appliqué au secteur numérique en Chine. Plus souvent qu’autrement, le mercantilisme numérique de la Chine est lié à des objectifs non commerciaux, tels que l’ordre public, la gouvernance fiscale et la sécurité nationale, ce qui les rend plus difficiles à réformer ou à négocier. Les restrictions technologiques de la Chine retardent de nombreuses réformes économiques et politiques, mais l’inaction a également un prix: la numérisation est nécessaire pour stimuler la consommation, améliorer la productivité industrielle et revitaliser l’économie chinoise.
Les besoins à court et à long terme de la Chine sont un dilemme numérique insoluble »pour emprunter les mots de l’historien antique Tite-Live: la Chine n’est pas en mesure de supporter ses maux ni son remède. D’une part, le report des réformes du marché aggrave un dangereux ralentissement économique qui déstabiliserait le pays. D’un autre côté, les réformes pourraient sérieusement limiter un modèle de gouvernance qui est nécessaire pour maintenir la stabilité.
1. Introduction: le dilemme numérique de la Chine
Avec plus de 700 millions d’internautes, une réserve de change de 3 billions USD, des fabricants de premier plan comme Huawei et Lenovo, et l’émergence de services en ligne comme Baidu, Alibaba et Tencent, la Chine possède tous les composants pour devenir un acteur mondial sur Internet économie. Mais ce n’est pas le cas. Bien que l’économie chinoise soit globalement plus ouverte depuis son adhésion à l’Organisation mondiale du commerce en 2001 et son entrée dans le système commercial ouvert, il y a encore des exceptions importantes: l’économie Internet et le secteur des TIC ne sont qu’un réseau complexe de réglementations qui sont de plus en plus contraction.
La Chine impose une plus grande marge d’obstacles au commerce et à l’investissement, des taxes discriminatoires et des restrictions à la sécurité de l’information que tout autre pays. De plus, l’infrastructure juridique et technique de la censure en ligne en Chine reste omniprésente et bloque non seulement le contenu politiquement sensible, mais également la majorité des plateformes et intermédiaires commerciaux étrangers. La justification de ces restrictions par la Chine est de plus en plus complexe et ne se limite pas à protéger le pays contre les menaces à la sécurité ou la concurrence étrangère. Dans certains cas, des restrictions sont jugées nécessaires pour différer les réformes difficiles: l’économie chinoise est constamment au bord d’une défaillance du marché qui est évitée grâce aux interventions du gouvernement et à la restructuration à court terme. Une économie Internet axée sur l’utilisateur entrave la capacité de déployer de tels correctifs à court terme, forçant les dirigeants chinois à faire face aux causes sous-jacentes. En d’autres termes, l’ouverture d’Internet entraîne de nombreuses réformes structurelles tardives.
Bien que les restrictions technologiques de la Chine permettent aux dirigeants chinois de retarder les réformes économiques et politiques, l’inaction a également un prix: une numérisation plus poussée est nécessaire pour stimuler la consommation, améliorer la productivité industrielle et revitaliser la compétitivité des exportations. Le moteur de la croissance économique de la Chine, «l’offre et la main-d’œuvre abondantes», a déjà suivi son cours. La démographie exerce une pression à la hausse sur les salaires, tandis que les investissements (éclipsant près de la moitié du PIB chinois) se retrouvent dans une utilisation non productive.
C’est pourquoi la Chine est dans un dilemme que l’historien romain Tite-Live a décrit comme «œ incapable de ne pas supporter ses maux ni sa guérison». D’une part, l’ouverture de son économie numérique nécessite un certain nombre de réformes déstabilisantes, surtout si elles entraînent une décentralisation fiscale ou des changements dans sa structure constitutionnelle; d’autre part, le report des réformes aggrave le dangereux ralentissement économique, qui ne manquera pas non plus de provoquer des troubles sociaux.
Les partenaires commerciaux de la Chine «les principaux exportateurs de services et de technologies en ligne en Europe, au Japon et aux États-Unis» sont pris dans un dilemme livien similaire: dans l’état actuel des choses, les partenaires commerciaux de la Chine n’ont aucun effet de levier efficace contre le protectionnisme numérique de la Chine en dehors de la réciprocité », c’est-à-dire en fermant leur propre économie en représailles. Cependant, une telle cause d’action est contraire à l’objectif à long terme d’intégrer la Chine et les marchés émergents dans un ordre économique ouvert.
2. L’évolution rapide des barrières numériques
Seize ans après l’entrée de la Chine dans l’OMC, l’environnement commercial chinois s’améliore incontestablement, organisation de séminaire et l’utilisation des services mobiles et Internet a amélioré les interactions sociales et commerciales en Chine. Cette évolution est évidente à partir d’un certain nombre de paramètres commerciaux et commerciaux (par exemple le Indice Doing Business de la Banque mondiale). Cependant, ces progrès sont contrastés par un réseau de réglementations de plus en plus complexe qui empêche la participation étrangère à l’économie numérique de la Chine et la discrimination des services en ligne par rapport à leurs équivalents physiques.
Ce nombre croissant de mesures discriminatoires est symétrique à travers la chaîne de valeur, de l’amont à l’aval «des infrastructures et des équipements mobiles qui transportent la dorsale numérique aux services en ligne en aval, aux applications et au cloud» et les mesures affectent la production ainsi que l’utilisation par le public et les secteurs privés.
Comme cela est évident, le nombre d’obstacles contre les TIC et le marché en ligne augmente considérablement (figure 1). Certaines des mesures sont en fait antérieures à l’époque de l’utilisation commerciale publique d’Internet et avant qu’une structure TIC appropriée (avec l’utilisation de PC, de réseaux à large bande et mobiles) ne prenne possession de l’économie. Ces réglementations ont été conçues pour un monde hors ligne, mais ont fourni un fondement juridique aux technologies inventées plus tard. Par exemple, la loi sur la sécurité de l’État (adoptée en 1993) donne aux organes de sécurité de l’État accès à toutes les informations ou données détenues par une entité en Chine chaque fois qu’ils le jugent nécessaire. 1 Sans aucun doute, le champ d’application de la loi sur la sécurité de l’État a augmenté de façon exponentielle à l’ère de la numérisation.
Cependant, la majorité des restrictions en Chine ont été introduites au cours de la dernière décennie, car 54 (sur 76 identifiées au total) ont été mises en œuvre après 2007, avec 27 nouvelles mesures au cours des trois dernières années seulement, où la majorité concerne l’utilisation et le transfert de données électroniques (figure 2). D’autres politiques couramment utilisées dans la boîte à outils réglementaire concernent les normes nationales et les droits de propriété intellectuelle (DPI), ainsi que les restrictions sur les tarifs, la défense commerciale et l’accès au contenu Internet. On trouve moins de mesures dans le domaine de la mobilité des entreprises et de la politique de concurrence. Mais le nombre de mesures à lui seul ne donne pas toujours une image complète du caractère restrictif réel appliqué.
Quel que soit le domaine politique dans lequel les restrictions se produisent, certains objectifs sont récurrents pour justifier ces restrictions. Un objectif commun concerne la mise en œuvre d’une politique industrielle nationale, avec un objectif clair d’encourager l’émergence de champions nationaux. Bien que l’histoire de l’industrialisation asiatique montre qu’un tel protectionnisme a tendance à être progressivement éliminé, à mesure que des producteurs compétitifs émergent et que l’économie se transforme en orientation vers l’exportation, le cas de la Chine peut être différent: tous les champions nationaux chinois ne sont pas destinés à être orientés vers l’exportation. Certaines politiques visent à protéger les entreprises d’État (SOE) purement tournées vers l’intérieur et les investissements publics par divers véhicules d’investissement contrôlés par les gouvernements provinciaux et municipaux.
La Chine a également un certain nombre de mesures visant à soutenir la sécurité et la moralité publiques, en particulier pour l’utilisation publique d’Internet. De telles restrictions ont une longue histoire en Chine, remontant au contrôle gouvernemental de l’édition et du commerce des imprimés, traditionnellement conservés pour contrôler l’opinion publique. En outre, le quatrième objectif récurrent est la sécurité nationale », ce qui a justifié la promulgation d’un nombre croissant de mesures affectant la fourniture d’équipements, de logiciels et de services dans le secteur commercial et gouvernemental chinois.
1 L’article 11 de la loi sur la sécurité de l’État stipule que «œ là où la sécurité de l’État l’exige, un organe de sécurité de l’État peut inspecter les instruments et appareils de communication électroniques et autres équipements et installations similaires appartenant à toute organisation ou individu». En outre, l’article 18 stipule que « lorsqu’un organe de sécurité de l’État enquête et découvre des circonstances mettant en danger la sécurité de l’État et recueille des éléments de preuve connexes, les citoyens et les organisations concernés lui fournissent fidèlement les informations pertinentes et ne peuvent refuser de le faire ».
3. Mesures soutenant la politique industrielle
La Chine a lancé un plan national complet pour promouvoir le secteur de l’Internet et des TIC, le plan économique quinquennal actuel jusqu’en 2020 étant appelé « Internet Plus », qui dépend fortement d’Internet et de la technologie pour relancer une économie en ralentissement. Avec une augmentation des dépenses de R&D mais une diminution de sa dépendance à l’égard des importations étrangères et des innovations non nationales, le nouveau plan quinquennal fait également écho à des plans industriels fortement substituables aux importations tels que « Fabriqué en Chine 2025 » pour la fabrication locale et la stratégie nationale de développement informatique pour garantir les technologies de base des TIC, telles que les semi-conducteurs et les logiciels d’entreprise, et se tournent vers l’exportation.
Au mieux, la planification industrielle dirigée par le gouvernement en Chine (et ailleurs) a des antécédents ambigus. Les politiques qui promeuvent des industries, des technologies ou des entreprises spécifiques sont susceptibles d’échouer, car les décideurs politiques agissent à partir d’informations et de connaissances limitées dans des domaines de changements technologiques rapides et inattendus. Les politiques industrielles nationales sont souvent capturées par des acteurs non compétitifs soutenus par un puissant intérêt régional ou spécial, faisant de la politique industrielle à l’ancienne un exercice autodestructeur d’allocation sous-optimale. Étant donné que l’accès rentable aux équipements TIC et aux biens et services intermédiaires est important pour tous les secteurs économiques, la substitution des importations affecte la compétitivité de l’économie chinoise dans son ensemble.
La Chine n’est guère le premier ou le dernier pays à poursuivre un objectif de politique industrielle à travers une politique commerciale mercantiliste. Actuellement, les politiques tarifaires appliquées aux produits numériques importés en Chine sont similaires aux niveaux appliqués en Inde, mais supérieures à celles appliquées dans la grande majorité des économies développées et émergentes au niveau de développement équivalent à celui de la Chine. 1 Grâce à la participation de la Chine à l’accord ATI et à son expansion en 2016, la couverture des produits à droits nuls est relativement élevée (52,9%). Cependant, le pays a des crêtes tarifaires de 35 pour cent appliquées à certains produits et intrants TIC, y compris les batteries au lithium (qui sont soumises à un soutien complet du gouvernement chinois), les pièces électriques, les câblages et tout type d’appareils audiovisuels (lecteurs de musique et téléviseurs) .
Bien que l’utilisation d’instruments de défense commerciale dans le secteur des TIC soit rare à l’échelle mondiale, la Chine impose des droits antidumping sur plusieurs produits, tels que les fibres optiques (en provenance de l’Union européenne, du Japon, de la Corée, de l’Inde et des États-Unis). Les procédures de licences d’importation s’appliquent aux produits chimiques, machines et composants utilisés par l’industrie des TIC sont également soumis à une gestion archaïque des inspections douanières. Du côté des exportations, la Chine a imposé un ensemble de restrictions quantitatives par le biais des droits d’exportation et des quotas sur les métaux des terres rares utilisés dans les composants électroniques 4, ce qui a abouti à une décision de l’OMC en 2014. Ces mesures sont directement ou indirectement des représailles à une situation géopolitique accrue où La Chine a utilisé son contrôle de la chaîne d’approvisionnement en période de conflits territoriaux et commerciaux.
À l’instar de nombreuses juridictions, le cadre des marchés publics de la Chine contient une politique active «d’achat chinois» pour soutenir la production nationale. Pourtant, contrairement à d’autres politiques de ce type qui fonctionnent sur une liste négative (c’est-à-dire généralement ouvertes aux non-ressortissants en dehors des exceptions explicites), la politique chinoise des marchés publics fonctionne sur une base de liste positive, où les entités étrangères ne sont autorisées que dans des exceptions explicitement énoncées. Les mesures de passation des marchés publics de la Chine vont au-delà de ce qui est jugé justifié par des problèmes de sécurité et ont des objectifs commerciaux clairs. Il est également signalé que les entités centrales et locales ont tendance à appliquer ces dispositions de manière radicale, allant au-delà de la discrimination requise par la loi, et il a également été signalé une notification insuffisante des appels d’offres publics. 5
La Chine a également des politiques et stratégies non fiscales liées à ses marchés publics restrictifs. Un tel exemple est son soutien à l’innovation indigène, où seules les entreprises ayant le statut de personne morale nationale peuvent demander l’accréditation d’un produit dans le secteur des TIC, qui sert de guide pour les achats du gouvernement. 6 Pour être accrédité, un produit doit avoir été fabriqué par une entité qui détient la pleine propriété des droits de propriété intellectuelle en Chine, soit en créant les droits, soit en les acquérant.
Bien que le but de ces politiques soit d’encourager l’innovation nationale et de bâtir des champions nationaux en fournissant des incitations financières, les étrangers non résidents doivent effectivement nommer un Chinois officiellement désigné pour agir en tant qu’agent dans les processus de demande de brevet, ou verser dans une coentreprise locale pour avoir accès au marché chinois des marchés publics. Une autre mesure fiscale soutenant l’innovation indigène est un régime préférentiel d’imposition des sociétés pour les entreprises de «haute technologie». Les entreprises chinoises classées comme « ˜hi-tech » paient un taux d’imposition des sociétés inférieur de 15%, par rapport au taux légal de 25%, étant donné que l’entreprise est enregistrée en Chine et exerce une certaine partie des activités de R&D en Chine. 7 L’une des entreprises qui a bénéficié du régime est Alibaba. De plus, des rabais fiscaux sont offerts pour les logiciels autoproduits, réduisant les paiements de TVA effectifs à environ 3 à 6%. 8
Les mesures susmentionnées visent à limiter la participation étrangère au marché intérieur. Cependant, d’autres politiques sont subordonnées aux exportations, dans le but de faciliter les exportations sur une base discriminatoire. La China Ex-Im Bank, la China Development Bank et Sinosure offrent leurs programmes de crédit à l’exportation et d’assurance aux entreprises chinoises uniquement, à l’exclusion des producteurs étrangers en Chine. Bien que les crédits à l’exportation et les assurances à l’exportation soient autorisés en soi en vertu des règles de l’OMC, ils peuvent avoir des effets de distorsion des échanges et il n’est pas donné que ces crédits soient toujours conformes à l’OMC.
À ce jour, la Chine a évité une affaire juridique sur ses crédits à l’exportation, car le pays n’a pas établi de taux d’intérêt commercial de référence (TICR) pour sa monnaie, évitant les comparaisons qui indiqueraient des prêts subventionnés inférieurs au taux de référence. En outre, les taux d’intérêt sont fixés individuellement pour chaque accord d’exportation et ne sont pas divulgués, ou les gouvernements locaux assumeraient les responsabilités de la société. 9 Néanmoins, près de la moitié des crédits Ex-Im de la Chine sont classés dans la catégorie «Produits de haute et nouvelle technologie» ou électronique. Pour que les entreprises à capitaux étrangers (dont les produits sont fabriqués en Chine) puissent bénéficier de ces tarifs, elles doivent vendre à un partenaire local et former une coentreprise. En outre, l’une des principales conditions stipulées dans les conditions du crédit à l’exportation est que le contenu local doit être supérieur à 60 pour cent de la valeur du contrat, ce qui fait des crédits à l’exportation également une exigence de contenu local. dix