Dans un discours prononcé à l’Université de Georgetown le 25 juin, le président Obama a finalement accordé une attention particulière à la politique américaine en matière de changement climatique après une longue série de références vagues et passagères au sujet. Il a précisé qu’il pensait que l’humanité faisait face à une crise presque existentielle et que la question centrale pour lui était de savoir si nous aurions le courage d’agir avant qu’il ne soit trop tard. » Le plan qu’il a proposé de mener à bien cette action contenait plusieurs éléments, y compris la promotion des énergies renouvelables, mais l’élément central était la réglementation des émissions de gaz à effet de serre en vertu de la Clean Air Act (CAA), en particulier des centrales électriques existantes, qui génèrent environ 40% du CO2 du pays. les émissions.
Malheureusement, la réglementation susceptible d’être élaborée en vertu de la CAA sera inefficace; la loi, rédigée à des fins très différentes, fournit une base singulièrement instable à la politique sur les changements climatiques, comme je l’ai expliqué dans un article de Brookings l’an dernier. Même en mettant de côté ces préoccupations et en supposant que l’APE dans le deuxième mandat d’Obama (et au-delà) s’engage pleinement à réguler les émissions de gaz à effet de serre des centrales électriques, il y aura probablement un énorme retard avant qu’une politique ne puisse être mise en œuvre de manière significative.
Selon le calendrier du président lui-même, une règle pour les centrales électriques existantes doit être proposée d’ici le 1er juin 2014; finalisé d’ici le 1er juin 2015; et produire des lignes directrices pour les plans de mise en œuvre des États (SIP) d’ici le 30 juin 2016. Calculer au moins deux années supplémentaires pour que les États formulent leurs plans et reçoivent l’approbation de l’EPA – ou plus si certains États s’avèrent récalcitrants (pas exactement farfelus) et voir leurs SIP approuvés par l’EPA, ce qui nécessite soit une autre série de propositions, soit la formulation d’un plan de mise en œuvre fédéral. Le meilleur scénario serait alors de voir des règles efficaces sur les centrales électriques existantes démarrer vers 2020.
Dans un article Politico du 16 juillet, David Bailey et David Bookbinder présentent un calendrier beaucoup plus pessimiste pour une règle qui entraînerait, comme l’espèrent certains écologistes, un système de quasi-plafonnement et d’échange réglementant les émissions de carbone du pays. Ils supposent que l’EPA peut promulguer une règle finale pour les centrales électriques existantes aussi rapidement que le propose Obama, mais imaginent ensuite que la règle pourrait être enlisée dans un litige pendant trois ans avant de pouvoir continuer. Ils estiment un total de quatre années supplémentaires pour la mise en œuvre par les États – fixant la date d’entrée en vigueur à 2022. Mais ils envisagent également la possibilité que les litiges puissent retarder les mises en œuvre par les États, car les États hésiteraient à concevoir et à mettre en œuvre des systèmes d’échange de droits d’émission complexes pour atteindre leurs objectifs. s’il y avait une chance que leurs efforts soient annulés par une décision judiciaire défavorable; et les litiges ultérieurs concernant les plans de l’État pourraient ajouter jusqu’à quatre ans. Enfin, ils s’attendent à ce que des réductions significatives des émissions prennent environ trois ans pour entrer en vigueur une fois que le système de réglementation sera opérationnel – ce qui signifie que le système proposé par Obama, censé prendre des mesures avant qu’il ne soit trop tard », pourrait ne pas avoir mordu avant 2030.
Bailey et Bookbinder, qui consultent maintenant des partenaires spécialisés dans les questions de changement climatique, apportent diverses expériences à leur jugement: Bailey en tant qu’économiste pour Exxon-Mobil, Bookbinder en tant qu’avocat pour le Sierra Club. Néanmoins, certaines personnes sont susceptibles d’être sceptiques quant à leur conclusion – seize ans entre la proposition de règle et l’impact semble être un temps extrêmement long pour mettre en place un système de réglementation, quel que soit le nombre de problèmes juridiques à résoudre.
En utilisant mon propre ensemble de données de règles CAA à applicabilité nationale proposé de 1991 à 2009, que j’ai collecté dans le cadre de ma recherche de thèse, je peux dire que l’impulsion sceptique est compréhensible. Certes, la plupart des réglementations en vertu de la CAA ne prennent pas si longtemps. Mais un examen plus approfondi des batailles juridiques qui se sont déroulées au cours des dernières décennies suggère que l’estimation de Bailey et Bookbinder est dans la bonne fourchette, et presque certainement plus réaliste que le calendrier du président.
Tout d’abord, regardons le processus pour arriver à une règle finale en premier lieu. Bailey et Bookbinder acceptent le calendrier du président à ce stade, mais il sera assez difficile de le respecter. Conformément au calendrier d’Obama, j’estime que le délai moyen entre la proposition et la finalisation de toutes les règles d’applicabilité à l’échelle nationale est d’environ un an. Mais cette moyenne comprend un grand nombre de règles qui s’avèrent générer une controverse minimale – et nous pouvons être sûrs qu’une nouvelle règle ambitieuse régissant les émissions de GES des centrales électriques existantes ne tomberait pas dans cette catégorie. Pour les règles qui pourraient éventuellement déclencher un litige, la moyenne ressemblait plus à un an et demi, car le traitement d’objections substantielles prend du temps. (Même si l’agence est déterminée à ne pas faire de commentaires défavorables, se conformer à la loi sur les procédures administratives signifie qu’elle doit réfuter avec raison tous les points de litige sérieux.)
Il convient également de noter qu’au moment où l’agence fait sa proposition officielle, elle a souvent écouté attentivement les préoccupations de l’industrie et de l’environnement. Souvent, il le fait en publiant un avis avancé de proposition de réglementation (ANPR) et en organisant des séries de réunions publiques plusieurs mois avant de publier sa proposition initiale. L’EPA ne bénéficiera pas d’un ANPR pour procéder à une proposition de règle pour les centrales électriques existantes, si elle espère atteindre l’objectif d’Obama d’une proposition de juin 2014.
Les risques de sauter cette étape sont mis en évidence par l’expérience récente avec la règle proposée pour réglementer les émissions de gaz à effet de serre des nouvelles centrales électriques à construire à l’avenir. L’EPA a proposé une règle le 27 mars 2012 et a été soumise à divers délais légalement imposés pour finaliser la règle d’ici avril 2013. Après avoir reçu quelque 2,7 millions de commentaires sur sa proposition de règle, qui, selon de nombreuses personnes, interdiraient effectivement la construction de nouvelles centrales au charbon usines, l’agence a maintenant décidé de déposer son plan initial et de proposer une nouvelle proposition, actuellement en cours d’examen à l’OMB et qui devrait être publiée en septembre. En d’autres termes, le délai entre la proposition initiale et la finalisation ne sera probablement pas inférieur à deux ans et pourrait bien être bien plus long.
Mais supposons néanmoins que l’EPA a tiré les leçons de cette bataille meurtrière et pourrait comprendre comment passer plus rapidement de la proposition à la règle finale en ce qui concerne la réglementation des centrales existantes, afin que nous puissions avoir une règle finalisée à la mi-2015. .
À ce stade, comme le soulignent Bailey et Bookbinder, il serait tout simplement naïf d’imaginer que la règle finale ne ferait pas l’objet d’un litige. L’industrie américaine de l’énergie reste pour la plupart inconciliable avec l’élaboration d’un régime de réglementation des GES en vertu de la CAA, et il y a tout lieu de croire qu’ils feraient connaître leurs plaintes devant les tribunaux. Combien de temps ce processus est-il susceptible de prendre?
Les chaînes de réglementation, les litiges, les règles de suivi et les litiges de suivi ne sont pas monnaie courante, mais en particulier sur des questions économiquement importantes, elles sont loin d’être inconnues. D’après mes calculs, au moins 100 règlements différents de la CAA commencés entre 1991 et 2009 ont pris trois ans ou plus pour passer de la règle proposée au litige (et de nouvelles propositions ultérieures, le cas échéant) jusqu’à l’efficacité finale, et 20 règlements proposés ont commencé des chaînes qui ont pris plus de temps. de huit ans. Quelques exemples illustrent les difficultés potentielles de résoudre les litiges.
Ancien expert – Brookings Institution
Certains pourraient dire que cet exemple est plutôt inapproprié, car il implique des groupes environnementaux poursuivant pour forcer l’agence à prendre des mesures qu’elle aurait autrement préféré ne pas prendre. Assez juste – bien que compte tenu de la probabilité que des litiges poussent le processus de mise en œuvre d’une règle existante sur les centrales électriques au sein de l’administration du 45e président, et que le Parti républicain reste opposé à l’élaboration de ces règlements, peut-être la possibilité que les écologistes devront tordre les actions d’une une administration hostile ou du moins peu enthousiaste devrait figurer en bonne place dans ces calculs.
En tout état de cause, même lorsque l’agence est pleinement à l’origine de l’élaboration d’un règlement, elle peut constater que des difficultés juridiques font traîner ses efforts. Dans ce qui peut être le point de comparaison le plus instructif pour le développement d’une règle sur le CO2 pour les centrales électriques existantes, l’administration Bush 43 puis l’administration Obama ont tenté d’élaborer des règles soutenant les systèmes régionaux de plafonnement et d’échange pour plusieurs polluants conventionnels, ainsi faire face au transport entre États de la pollution atmosphérique d’une manière économiquement efficace. La tentative de l’administration Bush de créer de tels marchés commerciaux en vertu du titre I de la loi, afin d’imiter le succès du titre IV sur le marché, a donné lieu à sa Clean Air Interstate Rule (CAIR), qui était l’une des principales priorités de l’EPA. Proposée en 2004, finalisée en 2005, la règle a été jugée incompatible avec le libellé de la CAA par le circuit DC en 2008. ii L’EPA de l’administration Obama a tenté de refaire la règle de manière quelque peu similaire avec sa règle sur la pollution atmosphérique entre États (la Transport Rule »), proposé en 2010 et finalisé en août 2011. En août 2012, le DC Circuit a également annulé cette règle comme illégale, montrant que la déférence envers l’expertise d’agence qui caractérise une grande partie du droit administratif contemporain est loin d’être illimitée. iii Le résultat est que nous avons très peu à montrer pendant près d’une décennie de mise en œuvre d’un système de réglementation que la plupart des économistes ne peuvent que louer. Il reste à voir quel sera le délai ultime pour l’achèvement »pour le régime se révèle, si effectivement l’achèvement s’avère possible sans modifications législatives.
La saga du CAIR et de la règle des transports est un récit édifiant pour ceux qui espèrent tirer le meilleur parti des pouvoirs actuels de l’EPA en tant que CAA pour réglementer les gaz à effet de serre en cette ère d’impasse législative. Parfois, l’action exécutive ne peut tout simplement pas remplacer efficacement la coopération interprofessionnelle. Au pire, des années de travail réglementaire bien intentionné et peut-être même bien pensé peuvent échouer.
Au mieux, il y aura toujours un risque de perturbation du litige. Il se pourrait bien (bien que les sceptiques en doutent) que l’EPA, livrée à elle-même, apporterait des ajustements ad hoc aux exigences inadéquates de la loi qui produiraient finalement une réglementation sensible et efficace. Mais l’agence ne restera pas seule. Au lieu de cela, il est susceptible de se retrouver devant le tribunal encore et encore, se défendant non seulement contre les défis de l’industrie, mais contre les écologistes qui croient qu’il ne parvient pas illégalement à retirer tous les règlements prescrits de la loi. Une récente décision de D.C. Circuit annulant une exemption de l’EPA pour les sources d’émissions de CO2 biogénique à la demande du Center for Biological Diversity en fournit un exemple instructif. iv L’approche actuelle de l’EPA ne repose sur aucun cabinet ou groupe environnemental ayant qualité pour contester son adaptation de la CAA à des proportions de bon sens, mais si les juges constatent que la qualité existe, l’agence peut être contrainte, sur la base du langage clair de la Loi , pour couvrir les émetteurs très mineurs sous ses régimes d’autorisation. De tels litiges et les défis administratifs qu’ils engendrent sont susceptibles d’entraver une agence déjà surchargée et peuvent produire des règles qui sont inefficaces pour atteindre les réductions souhaitées des émissions de CO2.
Il est possible que ceux qui s’opposent à des mesures efficaces contre les émissions de gaz à effet de serre soient encouragés par la perspective de retards. Mais le portrait peint ici n’est guère heureux pour eux. Au lieu de cela, un processus juridique long et coûteux promet des années d’incertitude réglementaire et le potentiel d’une réglementation lourde à la fin, si éloignée que puisse paraître cette perspective.
La conclusion à tirer, pour les observateurs intéressés de toutes les perspectives, doit être claire: nous devons remplacer cette réglementation incertaine et disgracieuse des gaz à effet de serre en vertu de la Clean Air Act par une taxe sur le carbone, comme l’a exposé ma collègue de Brookings, Adele Morris. Bien plus simple que n’importe quel régime qui pourrait émerger en vertu de la CAA – et bien situé au niveau fédéral plutôt qu’au niveau des États – une taxe sur le carbone pourrait être mise en place beaucoup plus rapidement que le régime de réglementation susceptible d’être appliqué dans le cadre de la CAA. Morris estime que, en s’appuyant sur la vaste expérience de l’IRS en matière de taxes d’accise (dont beaucoup, y compris les taxes sur le carburant, s’appliquent déjà aux centrales électriques et à d’autres industries lourdes), nous pourrions mettre en place une taxe nationale sur le carbone dans environ deux ans. Un avant-projet de loi publié en mars 2013 viserait même à couvrir les émissions de 2014 en utilisant les rapports disponibles via la règle actuelle de l’EPA sur la déclaration des gaz à effet de serre.
La politique reste une lourde tâche », comme l’ont dit Bailey et Bookbinder. Beaucoup de gens pensent que l’idée d’obtenir le soutien républicain pour une proposition, dont le deuxième mot est la taxe, »est risible. Mais ils devraient étouffer leur rire: il y a de plus en plus de signes que les républicains envisagent sérieusement une taxe sur le carbone, surtout si elle est rendue neutre en termes de revenus. Le président du R Street Institute, Eli Lehrer, a récemment écrit sur la promesse d’une taxe sur le carbone, tout comme Eric Bradenson », un employé pseudonyme de Republican Hill qui rapporte que certains membres républicains cherchent tranquillement à changer l’orientation du parti sur la politique en matière de changement climatique. . Lorsqu’ils se penchent sur les prochaines décennies, les membres des deux parties devraient évaluer sobrement les coûts de la poursuite de la voie tracée par le président. Il y a un meilleur moyen.